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从29天到4天——上海自贸区简政放权的实践

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发表于 2013-11-15 09:58:01 | 显示全部楼层 |阅读模式

上海自贸区成立月余,井喷的热情化为了一组扎扎实实的数字。

  来自中国(上海)自由贸易试验区管委会的统计显示,截至10月29日,自贸区“工商一口受理”办结外资新设企业21家,外资注册资本5.25亿美元,平均每家注册资本2500万美元,是去年平均每家356万美元的7倍;办结内资新设企业213家,内资注册资本27.5亿元,平均每家注册资本1300万元,是去年平均每家374万元的3.5倍。

  作为“李克强经济学”的试验田,中国政府简政放权、转变职能、改善治理的全新尝试,在这片28.78平方公里的土地上集中展开。

  终结审批制

  10月21日,国务院总理李克强应邀在中国工会第十六次全国代表大会上作了经济形势报告。李克强在报告中称,从十八届二中全会到今年全国两会,中国提出简政放权,既要精简机构,更要转变政府职能,这里面大有文章可做,“建立中国(上海)自由贸易试验区,其中重要方面也是简政放权,探索负面清单管理模式,政府放开该放的、管住该管的。”

  而在今年全国两会的记者会上,李克强总理曾表示,要将错装在政府身上的手换成市场的手,并称新一届政府决心把国务院现有1700多项行政审批事项削减三分之一以上。

  在最终公布的上海自贸区总体方案中,加快政府职能转变被作为第一项任务单列了出来,并提出“按照国际化、法治化的要求,积极探索建立与国际高标准投资与贸易规则体系相适应的行政管理体系”。

  浦东新区区委书记沈晓明近日在《光明日报》上撰文指出,以往的改革主要是通过“特区”“新区”来争取优惠政策。与制造业不同,服务业则对公开公正、高效透明的综合营商环境更加敏感,也由此推动改革由政策优惠转向制度创新转型,并越来越逼近市场经济的本质。

  比如,负面清单管理模式所遵循“非禁即入”原则,其实质就是政府发挥好市场配置资源的基础性作用,不在无形市场上伸出有形的手,必然会倒逼行政管理体制的改革;又如,准入前国民待遇和竞争中立原则,其实质就是市场经济所要求的公平公正原则,即各类所有制性质的市场主体都享有平等的权利,这必然会倒逼投资审批制度改革。

  要强化政府职能的转变,突破口就在于改革行政审批制度,这也是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。

  中国社会科学院经济研究所研究员王振中撰文指出,根据世界银行集团对183个经济体的调查,2011年6月,在创办企业所需的注册登记、认证等手续数量方面,我国内地需14道程序,而香港只需3道程序,高收入国家需6道程序,世界平均水平需7道程序,印度也才需12道程序。正是由于手续数量多,也造成了在我国创办企业所需时间成本高:我国内地是38天,香港是3天,高收入国家是17天,印度是29天。

  以自贸区的实践来看,从核准到备案的转变,大大简化了政府办事手续。以外资新设备案为例,投资者通过自贸区“并联办事系统”,在4个工作日内就可同步办妥备案证明、营业执照、企业代码和税务登记。同时,外资准入制度改革也带动了内资登记制度的改革,目前内资企业新设时间也同步缩短到4个工作日。

  设立负面清单

  10月14日,阿礼尔网络技术有限公司法人代表及大家保保险(放心保)网首席执行官方玉书一早就来到自贸区综合服务大厅,向1号受理窗口递上一张“企业登记申请收件凭据”。这是一家从事保险互联网业务的外商独资企业,随后,包括组织企业机构代码证、营业执照、外商投资企业备案证明、税务登记证等全套相关证照很快就交到了他手里。

  事实上,“阿礼尔(上海)网络技术有限公司”在10月8日,也就是自贸区挂牌后综合服务大厅正式接受办理注册登记的第一天,才前来递交了相关材料。

  从原来的29天,缩短到目前的4天,上海自贸区的简政放权试验,给予了企业最直接的便利和受益。其中突出者,莫过于负面清单管理模式。

  所谓负面清单,是相对于正面清单而言的。负面清单是一种“不列入即开放”的模式,凡是没有被列入负面清单的行业和管理措施,外商企业均可以享受与国内企业同等的国民待遇,即准入前国民待遇。

  这种“以准入后监督为主,准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制,体现了“放权”的改革思路。

  上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎曾提及和商务部一起对美国2012年的投资新型范本以及近年来300多个国际仲裁的案例分析,发现目前由发达国家主导的高标准投资准入管理体系,包括投资公平竞争环境,重点是环境规则、劳工规则和竞争中立;包括投资准入的国民待遇,准入以后的权益保护;包括外汇转移,透明度,个人对政府的争端解决等。

  在如此高标准的投资准入管理体系中,从可操作性的角度考虑,王新奎称,中国选择了投资准入环节各阶段的国民待遇与负面清单的管理模式为突破口。

  也就是说,对负面清单之外的领域,外商投资项目由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外),外商投资企业合同章程审批改为备案管理。

  统计显示,截至10月29日,自贸区管委会网上办理外资新设29户,其中投资行业在负面清单以外实行备案的24户,占82.8%,在负面清单以内审批的5户,占17.2%,这与负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标非常接近。

  上海财经大学现代服务经济研究院副院长孙元欣说,在国际上,负面清单有两个特点,一是服务部门和模式具有很高的开放度。二是产业开放限制较小,对发展中国家正在培育和成长的产业冲击较大。所以“负面清单”需要以前瞻性的视角,为本国新兴产业发展预留必要和合理的空间,还要设计系统、简约的文本形式,并做出承诺,工作难度相对较高。

  由于是第一次制定负面清单,在9月29日下午举行的中国(上海)自由贸易试验区情况说明会上,上海市政府副秘书长、自贸区管委会常务副主任戴海波称:“我们是小学生。”

  戴海波并不讳言,因为是第一次使用负面清单管理模式,可能会遇到很多新的问题,也可能会遇到很多使用负面清单管理模式和传统模式有矛盾的地方,或者相关方面有不配套的地方。这也为下一步改革提供了空间。

  事中事后监管的考验

  负面清单变“潜规则”为“明规则”,告诉政府哪些该管,哪些该让给市场、让给社会来管,为行业和企业不断拓展想象空间。

  同时,自贸区内试点的注册资本认缴登记制、“先照后证”登记制等举措,也在不断降低企业进入门槛,拓宽企业的“宽进”措施。

  传统的外资审批制,需对投资主体资格、投资领域行业、投资方式、投资金额、公司合同章程等合法性进行审查认可;而负面清单管理模式下的备案制,仅需掌握投资主体资格、投资领域行业等基本信息。

  比如,在自贸区内注册企业,取消了最低注册资本限额,公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制,公司设立时不再需要验资,营业执照上不再出现实缴资本。从理论上讲,一元钱也可以注册公司。

  一系列的改革,把企业的准入门槛降到了最低,但对企业的诚信是一种考验,也对政府的监管能力提出了更高的要求。

  自贸区有关人士对记者表示,目前大量企业涌入自贸区注册,很多企业可能只是为抢注,而并非有确实的业务要开展,虽然自贸区很难限制其进入,但可以通过市场的力量加以管理。

  自贸区方面还表示,从实现审批转为事中事后监管时,首先要把好备案管理制度五道关。比如投资主体告知承诺,投资方法人代表对备案和承诺内容负责;比如备案信息网上公示,接受社会和相关部门的监督;比如信息沟通协同监管,商务部“黑名单”系统即时对备案主体资格进行比对;比如备案机构定期核查,发现实际情况与承诺内容不符的,依法追究有关企业和人员责任;比如投资项目或企业属于安全审查、反垄断审查范围的,及时启动相关审查机制。

  “宽进”的实质意义在于发挥市场的主导作用。但很显然,“宽进”的同时,也必须“严管”,以使得政府能够提供并保障一个公平、公正的营商环境。


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